Т. Акматалиев, к.э.н., ИЭ НАН КР
Проект административно-территориального реформы в Кыргызстане.
Разумное и рациональное административно-территориальное деление содержит в себе существенный потенциал для успешного социально-экономического развития страны. Чем более рационально административно-территориальное деление, тем выше эффектвность управления и организации, уровень администрирования.
Территория Кыргызстана составляет 199,9 тыс. кв.км. Это, в целом, немалая территория. По размерам территории мы находимся на 86 месте среди более 200 стран мира. На этой площади свободно разместились бы такие страны как Бельгия, Нидерланды, Дания, Албания вместе взятые. В то же время, хотя по площади поливной пашни мы находимся в первой двадцатке стран мира, территория Кыргызстана практически полностью лежит на уровне выше 500 метров от уровня моря. При этом более 50% территории располагается на высотах от 1000 до 3000 метров к уровню моря, треть на высотах от 3000 до 4000 метров. Горные хребты занимают около четверти территории. Даже между большими долинами связь сложная. Например, густонаселенную приферганскую низменность связывает с Чуйской, Таласской долинами и Прииссыккульем единственная транспортная артерия. Из той же Чуйской долины попасть на Юг можно только по этой дороге, в Талас также по этой дороге, второй вариант – через территорию другого государства, что конечно, создает дополнительные неудобства.
В экономической географии есть такое понятие – «экономически эффективная территория (ЭЭТ)». К ней относят земли пригодные для проживания и, соответственно, хозяйственной деятельности. Процент земель, которые можно отнести к «экономически эффективным территориям» по странам мира различный. Например, в таких больших странах как Россия, Канада он равен, соответственно всего 32,3 и 37,9%%. А, например, в США – 85%, Австралии – 100%, Бразилии — 94,2%, Китае – 62,0%. Таким образом, хотя территориально Россия самая большая в мире страна, земель приспособленных для жизнедеятельности там меньше (5,51 млн. км.кв.), чем, например, в США (8,0 млн. км. кв.), Бразилии (8,05 млн. км. кв.), Австралии (7,68 млн. км.кв.), Китае ( 5,95 млн. км. кв.)
В Кыргызстане, по моим расчетам, ЭЭТ составляет чуть более 35% (около 70 тыс. км. кв.) – весьма невысокий показатель. Особенность Кыргызстана в том, что эти эффективные территории разбросаны по всей стране своеобразными большими и малыми «лоскутками». Большие «лоскутки»: Чуйская долина, Таласская долина, Прииссыккулье, Приферганская низменность, а малые — это маленькие долины и пригодные для хозяйственной деятельности земли в горных районах. Причем между этими «лоскутками», как отмечено выше, часто нет удобной транспортной связи, либо она затруднена. Такое положение предполагает поиск нестандартных решений. Всегда следует исходить из реалий.
Интересно и в отношении населения. Численность населения Кыргызстана в 2018 году перевалила за 6,1 млн. чел. Только за последнее десятилетие по данному показателю мы обогнали Данию, Словакию, Финляндию и сегодня находимся на 110 месте в мире.
Разумеется, при таких территориальных особенностях и быстром росте населения новое, более эффективное административно-территориальное деление просто необходимо. Административно — территориальное деление не может быть вечным. Оно должно периодически подвергается изменениям, в связи с происходящими социально-экономическими, политическими изменениями и, естественно, географией страны. И наша страна не исключение.
В настоящее время в административно территориальном отношении республика разделена на 7 областей , 40 сельских и 4 городских района. Имеется 31 город, 9 поселков городского типа и 440 сельских округов. Существующее административно-территориальное деление в последнее время все чаще подвергается критике. Действительно, вопросов здесь много.
Какие — то изменения административно-территориального деления в Кыргызстане происходили постоянно. Ныне, когда — то единая Ошская область разделилась на три отдельные области. И даже при этом две области – Ошская и Джалал — Абадская являются самыми многонаселенными среди областей республики. А третья – Баткенская имеет большее население, чем Иссык — Кульская, Нарынская или Таласская области. Статус области приобрел Таласский регион, долгое время в советский период, входивший в зону республиканского подчинения. Объединялись в одну область, а затем опять распадались Нарынская и Иссык-Кульская области. Объединены в один Кантский и Иссык-Атинский районы, влились в состав других районов Суусамырский и Учтерекский районы и так далее. Однако системного, глубокого изменения административно-территориального деления до сих пор не было.
Административно-территориальное деление должно быть рациональным, максимально удобным для управления. Ибо эффективное управление ведет к эффективной экономике. Насколько рационально нынешнее разделение территорий в Кыргызстане?
Рациональное разделение подразумевает отсутствие контрастов, или хотя бы сведение их до минимума. Как в численности населения, площади территории, так и в обеспеченности социальной инфраструктурой и условиях жизни.
Возьмем первые два фактора – население и территорию. Вот несколько фактов. Население Таласской области меньше населения таких районов как Кара — Суйский, Узгенский, Ноокатский, Сузакский. Население Манасского, Чаткальского, Чон-Алайского районов – меньше населения Кашгар-Кишлакского сельского округа в Кара – Суйском районе. Население Панфиловского, или Кеминского районов в восемь раз меньше населения Кара-Суйского района, население последней в свою очередь больше населения Нарынской или Таласской области. Территория самого большого в республике Джеты-Огузкого района (в осн. горы) составляет 14 тыс. кв. км., что больше территории Таласской области, где расположены четыре района. Таких примеров можно привести много.
Предлагается упразднить как области, так и районы. Вместо них создать новые территориальные единицы – аймаки (можно оставить название – районы, или другой вариант). При этом отдельные крупные районы сохранят в основном свои границы и станут аймаками. Например, отдельным аймаком будут Кара-Суйский район, хотя лишится части территории и населения.
Предлагается создать следующие аймаки (примерная. численность. жит. в тыс. чел):
- Таласский — 245 (все районы нынешней Таласской области, г. Талас). Центр г. Талас
- Западно-Чуйский – 190 (Жайылский, Панфиловский, часть Московского районов, г. Кара Балта). Центр г. Кара-Балта
- Сокулукский — 220 (Сокулукский район, часть Московского района). Центр г. Шопоков
- Восточно Чуйский -280 (г. Токмок, Кеминский, Чуйский районы, часть Иссык-Атинского района). Центр – г. Токмок
- Аламединский – 205 (Аламединский район, часть Иссык-Атинского района), Центр – г. Кант.
- Восточно — Иссык — Кульский- 250 (Ак -Суйский, Тюпский районы, часть Джеты – Огузского и Иссык-Кульского районов, г. Каракол). Центр – г. Каракол.
- Западно-Иссык-Кульский – 225 (Тонский район, г. Балыкчы, часть Джеты–Огузского и Иссык-Кульского районов). Центр – г. Балыкчи.
- Нарынский – 220 (г. Нарын, все районы Нарынской области, кроме Ат — Башинского). Центр – г. Нарын.
- Баткенский – (Баткенский район) – 120. Центр – г. Баткен.
- Ляйлекский (Ляйлекский район, г. Сулюкта) – 145. Центр – Исфана.
- Кадамжайский – 175 (Кадамжайский район, часть Ноокатского района). Центр – г. Айдаркен.
- Ноокатский – 220 (основная часть Ноокатского района, г. Кызыл-Кыя). Центр – г. Кызыл — Кыя.
- Узгенский – 200 – (основная часть Узгенского района, г. Узген) Центр – г. Узген.
- Кара-Кульджинский – 140 (Кара-Кульджинский район, часть Узгенского района). Центр – п. Кара – Кульджа.
- Алайский – 160 (Алайский район, часть Кара — Суйского района). Центр – п. Гульча.
- Кара-Суйский – 250 (Основная часть Кара Суйского района). Центр – с.Жаны — Арык.
- Араванский – 170 (Араванский район, часть Кара-уйского района). Центр – Араван.
- Алабукинский – 210 (Аксыйский, Алабукинский районы). Центр – п. Кербен
- Токтогульский – 140 (Токтогульский район, г. Каракуль). Центр — г. Токтогул.
- Ноокенский (Ноокенский район, часть Базар-Коргонского района, г. Таш-кумыр, г. Майлусуу) – 190. Центр – Масы.
- Базар — Коргонский – 175 (Базар — Коргонский район, часть Сузакского района). Центр – Базар-Коргон.
- Сузакский – 230. (основная часть Сузакского района, Тогуз -Тороузский район, г. Кок-Жангак) Центр – г.Кок- Жангак.
Итого –4360
Особые пограничные аймаки – Чаткальский – 23 , Чон-Алайский – 27 (в состав включается с. Сары Могол, Алайского района), Атбашинский — 65 районы. Итого – 115.
Города республиканского подчинения: Ош – 350 (с отдельными примыкающими селами), Джалал-Абад – 145 (с отдельными примыкающими селами).
Итого -495.
Город с особым статусом – Бишкек — 1200.
Итого 6200.
Некоторые примечания и пояснения:
— В будущих аймачных центрах Нарыне, Караколе, Кербене, Кызыл – Кие, Токмаке (взлетная полоса), Баткене, Таласе, Исфане, городах Бишкеке, Оше, Джалал- Абаде есть аэропорты, во многих центрах (Каныш-Кыя, Дараут-Коргон, Токтогуле и др) и населенных пунктах внутри аймаков (Тамчы, Казарман) существовали или существуют аэропорты и аэродромы, таким образом потенциальный охват авиацией составляет почти 70%, что является неплохим показателем;
— По населению аймаки относительно уравниваются между собой (если не считать пограничные аймаки). Так самый крупный по населению аймак –Карасуйский больше самого маленького Баткенского и Ляйлекского примерно – в 2 раза. Больше таких примеров нет;
— Сохраняются контрасты в территории – самые крупные по территории аймаки – Нарынский, Западно и Восточно – Иссык -Кульский более чем в 10 раз превосходят территории отдельных густонаселенных аймаков. Но здесь пока изменить что — либо сложно. Нельзя в угоду выравнивания территорий создавать минимальные по населению аймаки. Данная проблема подсказывает другую: в будущем, если мы хотим более менее планомерно разместить население – придется заняться плановым переселением и размещением экономической деятельности в регионах. Потенциальные возможности для этого имеются. Другой момент –большую часть территории крупных аймаков составляют непроходимые, не пригодные для обитания горы;
— В Оше, Караколе, Оше, Джалал-Абаде, Токмаке, Баткене, Балыкчи есть базовые высшие учебные заведения;
— Предлагаемые некоторые столицы аймаков Кок – Жангак, Айдаркен, Кызыл –Кыя, Шопоков преследуют цель одновременно поднять эти умирающие или находящиеся в плачевном состоянии населенные пункты, с другой стороны — перенос административных центров в Жаны-Арык (Кара- Суйский аймак) и др., решает задачи другого порядка – отдаление от границ, более близко к географическому центру аймака, разгрузка существующего центра (г. Карасу) и др.;
— Возможны небольшие расхождения в численности населения, связанные с отсутствием достаточных материалов;
— Возможно, отдельные населенные пункты в окрестностях Бишкека, Оша, Джалал-Абада следует передать в ведение данных городов;
— Население отдельных городов и районов приведено от факта (расхождения с официальной статистикой, например: Бишкек, Ош, Сокулукский, Аламединский районы).
Предлагаемый проект нового административно — территориального деления, разумеется не окончательный вариант. Возможны корректировки. Суть в том, что при принятии данного проекта за основу, упраздняется один уровень (областной) управления, вместо 7 областей и 40 районов появляются 25 аймаков (в том числе 3 пограничных), вместо 2 – х городов республиканского подчинения ( Бишкек, Ош) появляются — 3 (добавляется Джалал-Абад), стираются существующие контрасты в численности населения нынешних областей и районов. Кроме того, если еще провести плановую децентрализацию ВУЗов и перевести отдельные из них в малые города и центры аймаков, то это явилось бы дополнительным толчком в их развитии. Подняло бы в целом уровень эффективного размещения социально-экономической деятельности в стране, что, безусловно, положительно повлияло бы на общий уровень социально-экономического развития. Представляется, что при предлагаемом проекте есть позитивные моменты в вопросах снижения уровня регионализма, что так же важно для нашей республики. Данный проект направлен на решение проблем, поднимаемых Президентом КР: развитие регионов, появление точек роста в регионах, сглаживание регионализма и трайбализма. К тому же Президент КР неоднократно отмечал важность и необходимость административно-территориальной реформы.